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• 中国副省级行政区(含副省级城市)现状及未来发展研究分析

滨海新区行政区划(滨海新区行政区划)

中国副省级行政区(含副省级城市)现状及未来发展研究分析

2021-08-31 18: 56中国城市规划师协会发布的《河北省雄安新区条例》将于明日(2021年9月1日)起施行。被定位为千年国家大事的雄安新区行政级别终于有了调整:“雄安新区管委会是河北省政府派出机构，行使设区的市人民政府的行政职能和国家、河北省授予的省级经济社会管理权限”。根据城镇规划师的分析，“设区的市”是一个非直辖市的市辖区，类似于地级市的概念，但具有省级经济社会管理权限，也就是说，深圳、青岛、大连、宁波、厦门五个计划单列市与广州、成都、武汉、南京、杭州、沈阳、Xi安、济南、长春、哈尔滨等副省级城市具有相同的省级经济管理权限，因为副省级城市

城镇规划师认为省级经济管理权限和副省级行政区域值得深入研究分析。从海南省的建立，到重庆直辖市的诞生，再到浦东新区的出现，都是关于省级行政区划的讨论。特别是上海浦东新区和天津滨海新区[/k0/]诞生以来，全国各地涌现出类似或不类似的新区或经济区，其行政级别介于省、地之间，即所谓的副省级。省级副行政区的设立为行政区划体制的改革和变革提供了新思路。

一、中国副省级行政区的历史和现状

(一)中国第一个副省级行政区——海南行政区

1984年5月31日，第六届全国人民代表大会第二次会议决定设立海南行政区，设立海南行政区为副省级地方国家机关，仍由广东省领导。1988年取消副省级海南行政区，设立海南省。现辖4个地级市(海口、三亚、三沙、儋州)，5个省级市，10个省级县，省会海口。

(2)唯一的副省级自治州——新疆伊犁哈萨克自治州

1986年3月，国务院授权伊犁哈萨克自治州为副省级，是中国唯一同时管辖县市和地区的自治州。全州总面积35万平方公里。根据第七次全国人口普查数据，伊犁州常住人口总数为465.56万人(伊犁州284.84万人，塔城地区113.86万人，阿勒泰地区66.86万人)。目前辖塔城地区、阿勒泰地区、3个县级市(伊宁市、奎屯市、霍尔果斯市)、7个县、1个自治县、中央直属霍尔果斯经济开发区。辖区内有新疆生产建设兵团科可达拉市、呼阳河市、第八师石河子市、第九师、第十师北屯市、新疆矿冶局、天心林工业局等60多个团。

(三)计划单列市和副省级城市

计划单列市是20世纪80年代出现的中华人民共和国行政区域名称之一。是一些大城市在国家计划中实行单独计划，享受省级经济管理权限，而不是省级行政级别。在建立计划单列市之初，行政级别没有明确说明。当时的条件是有雄厚的工商业基础和科技实力，社会总产值150多亿元，城区人口100多万。具有对外开放和振兴中国经济重要地位的特大城市是单独规划的，在国家计划中单列，由国家直接分配，在经济上享有相当于省级的规划决策权和经济管理权。设立计划单列市的目的是解决条块分割、城乡分割的问题，逐步探索出一条以大城市为基础，政治和经济适当分离，发展经济的经济带。

副省级城市是中华人民共和国行政区域名称之一，属于省级行政区域管辖。副省级城市的市长和副省长具有相同的行政级别。根据中央机构编制委员会1994年2月25日发布的文件(中组部发〔1994〕1号)，经中共中央、国务院批准，首批16个副省级城市成为副省级城市。副省级城市连同地级市或地级行政区，由各省直接管辖，不单独列出。

计划单列市的建立是分批进行的。到1993年，全国已先后有沈阳、大连、长春、哈尔滨、南京、宁波、厦门、青岛、武汉、广州、深圳、成都、重庆、Xi等14个计划单列市。1993年，国务院决定取消省会城市单独计划，只留下6个城市单独计划。同年，中央机构编制委员会公布，原14个计划单列市和杭州、济南为副省级，包括10个副省会城市和6个计划单列市，统称为副省级城市。1997年，重庆成立直辖市，不再是计划单列市。因此，中国目前有五个计划单列市，即深圳、宁波、青岛、大连和厦门。十个副省会城市，分别是沈阳、长春、哈尔滨、南京、杭州、济南、武汉、广州、成都和Xi。

(4)上海浦东新区和天津滨海新区

1.1992年10月11日，国务院批准设立上海浦东新区，撤销川沙县。浦东新区的行政区域包括川沙县、上海滩县林三乡、黄浦区、石楠区和杨浦区浦东部分。1993年1月，浦东新区正式成立，为副省级。

2.2009年11月8日，国务院批准天津提交的《关于调整天津市部分行政区域的请示》，同意撤销天津市塘沽区、汉沽区、大港区，设立天津滨海新区，原塘沽区、汉沽区、大港区行政区域为滨海新区行政区域，级别为副省级。

二、中国副省级行政区划改革的研究与分析

《中华人民共和国宪法》第三十条规定，直辖市和较大的市分为区县。自治州分为县、自治县和市。《中华人民共和国立法法》第六十三条规定，较大的城市是指省、自治区人民政府所在地的城市、经济特区所在地的城市和国务院批准的较大的城市。由于本文关注的是副省级城市的行政区划改革，较大的城市仅限于副省级城市。

计划单列市和副省级城市在国家计划中实行经济社会综合单列，所有计划直接纳入国家总体计划安排。中央直接执行中长期规划，制定总体年度计划，在经济上相当于省、市、自治区的地位。计划单列市和副省级城市虽然在经济组织管理上有较大的自主权，相当于省级经济管理权限和省级计划的决策单位，但在行政上仍然是省级城市。在保持省级行政区域相对稳定的前提下，副省级城市的行政区划应按照一定的模式进行改革。通过委托代管的方式，除部分城市受副省级城市和副省级城市本身直接管辖的县区委托外，其他仍由省直接管辖。副省级市级行政区仍由各省直接管辖，但在国家计划中只有单独的账户，由国家直接下达计划，从而在经济上享有相当于省级的规划决策权和经济管理权。

(一)重庆模式

1996年9月，中共中央、国务院正式批准《中共四川省委、四川省人民政府关于委托重庆市管万县市、涪陵市、黔江区的请示》，决定:“自1996年9月15日起，四川省将委托重庆市管两市一地。自代管之日起，重庆市代表四川省在三峡库区党政工作、政治经济社会发展和移民工作中履行管理职能。”1997年3月14日，第八届全国人民代表大会第五次会议通过了《关于批准设立重庆市的决定》。6月18日，重庆直辖上市，正式管理万州、涪陵、黔江22个区、县、自治县、市。2009年11月13日，四川省省长蒋巨峰主持召开“加快重庆周边经济街区建设”座谈会，要求重庆周边腹地达州以及广安、泸州、资阳、内江、遂宁部分县市积极融入重庆都市圈，把重庆作为“经济之都”。

按照上面的蓝图，有两种所谓的重庆模式:一种是副省级重庆托管地级市模式；二是重庆直辖模式。后者是彻底的省级模式。目前看来只有深圳适合，但这种模式并不具有代表性。本文重点研究前者在15个副省级城市和计划单列市的应用，即省委托副省级城市管理地级市。

1.副省级城市沈阳管理辽阳市、本溪市、抚顺市、铁岭市等所辖县市。辽阳、本溪市、抚顺市、铁岭市等市不再管县。

2.大连市管理鞍山、营口、丹东等所辖市县。鞍山、营口、丹东等市不再管县。

3.副省级长春管理地级辽源市、四平市、松原市、白城市等所辖县市。辽源市、四平市、松原市和白城市不再管县。

4.副省级哈尔滨管理绥化、牡丹江等地级市及所辖县市，绥化、牡丹江等市不再管县。

5.副省级城市南京管辖镇江、扬州、泰州等市县。镇江、扬州、泰州等市不再管县。

6.副省级城市杭州管湖州、嘉兴等所辖县市，湖州、嘉兴等市不再管县。

7.宁波市计划单列市管舟山、绍兴、台州等市县，舟山、绍兴、台州等市不再管县。

8.厦门管理漳州、泉州、龙岩等所辖市县。漳州、泉州、龙岩等市不再管县。

9.副省级城市济南由泰安市、聊城市、德州市等所辖县市负责，泰安市、聊城市、德州市等不再由县市负责。

10.计划单列市青岛将管潍坊、烟台、威海等所辖县市，潍坊、烟台等市不再管县。

1.副省级武汉合并地级鄂州市、黄冈市，管理咸宁市、孝感市及其所辖县市，以及天门市、仙桃市、潜江市。咸宁市和孝感市不再管县。

12.副省级广州与地级佛山合并，管理肇庆、清远、韶关等所辖县市。肇庆、清远、韶关等市不再管县。

13.计划单列市深圳与东莞合并，管理惠州、河源等所辖市县。惠州、河源等市不再管县。

14.副省级成都市管理德阳市、绵阳市、眉山市等地级市及其所辖县市。德阳市、绵阳市、眉山市不再管县。

15.副省级城市Xi安与咸阳市合并，管理宝鸡市、铜川市、渭南市等地级市及其所辖县市。宝鸡市、铜川市、渭南市不再管县。

(二)浦东模式

也被称为新区计划或大都会计划。目前有两个官方行政区划:上海浦东新区和天津滨海新区。从一开始，全国都在效仿。各类新区或经济区虽然不是正式的行政区划，但很多已经上升到国家战略层面，具有相当的行政职能，如长潭珠、北部湾、海西等。根据国内各地都在设立新区，尤其是沿海省份普遍设立滨海新区的情况，参考浦东新区或郑开新区模式。非正规行政区适用于城市化程度较高的都市圈、都市圈和一些特殊经济区。如广东广佛、湖南长潭厂、广西北部湾、福建海西、江苏沿海、河南正边、陕西息县、重庆江北、山东黄河口、辽宁滨海、新疆武昌等。

(三)伊利模式

即国家治理城市的方案，适用于新疆、四川、云南、贵州、内蒙古等边疆少数民族地区。比如四川省委托重庆管理两市一地，重庆代表四川行使管理职能，可以考虑起草云南省委托大理白族自治州管理保山市、丽江市和迪庆藏族自治州、怒江傈僳族自治州、德宏自治州及其下属县市。大理白族自治州代表云南省行使管理职能。

另外，从委托地级市管理县级市开始，可以委托较大的城市管理地级市。因为省会城市在这个省有着不可替代的优势，完全有可能管理地级市。

“较大城市”是指直辖市以外的有立法权的城市，包括省会城市、特区城市和国务院特别批准的设区的市。除了已经升格为直辖市的重庆，目前还有49个“大城市”，其中15个是副省级城市。

1.19国务院特别批准设区的市:唐山、大同、包头、大连、鞍山、抚顺、吉林、齐齐哈尔、无锡、淮南、青岛、洛阳、重庆(1984年10月28日批准，1997年6月28日升格为直辖市)、宁波(1988年3月批准)、淄博、邯郸、本溪(1999

2.6经济特区:深圳、珠海、汕头、厦门、喀什、伊宁-霍尔果斯。

3.22省会:大陆各省、五个自治区首府。事实上，成为一个更大的城市有一定的优势。除了省会城市，选择一些地理位置好的大城市来管理一些地级市也有一定的优势。如唐山、大同、包头、吉林、齐齐哈尔、淮南、洛阳、邯郸、徐州、苏州、珠海、汕头等。

其中最有可能也是最不可能的就是重庆直辖市的翻版。即河北省委托北京管理张家口市，北京代表河北省行使管理职能；天津市委托廊坊市、沧州市，天津市代表河北省行使管理职能。江苏省委托上海负责苏州和南通，上海将代表江苏省履行管理职能。

海南模式不上市是因为不能复制。但其行政管理模式应该受到尊重。可以延伸到从海南模式看省管县的可能性。