裁判要点
1.当事人 签订《河道开发承包协议 》而不享有用益物权的情形。土地承包经营权为用益物权，是指土地承包经营权人为从事种植业、林业、畜牧业，对其承包的集体所有或者国家所有由农民集体使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利。基于物权法定原则，在案涉土地系国有河道土地，且土地使用权人系河务处的情况下，当事人通过与河务处签订《河道开发承包协议》获得的权利并非土地承包经营权，当事人也就难以成为用益物权人。
2. 当事人不是土地使用权人亦不是用益物权人，在河道土地收回时，如何寻求权利救济 。当事人系因签订《河道开发承包协议》而占有、使用案涉土地。因 案涉土地使用权人系河务处， 为了公共利益等收回国有土地使用权的，应当给予土地使用权人“适当补偿”。因当事人不是用益物权人，其不能基于用益物权获得相应补偿。对于当事人的前期投入损失，可通过依法另行向协议相对人提起民事诉讼来主张合同债权。
裁判文书
中华人民共和国最高人民法院
行 政 裁 定 书
（2019）最高法行申1676号
再审申请人（一审被告、二审上诉人）：辽宁省绥中县人民政府。住所地：辽宁省绥中县绥中镇中央路一段**。
法定代表人：郭彩学，该县人民政府县长。
委托诉讼代理人：夏立东，辽宁东鸣律师事务所律师。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：郭凤瑞，男，1959年12月27日出生，汉族，住辽宁省绥中县。
被申请人（一审原告、二审被上诉人）：胡希彬，男，1963年5月26日出生，满族，住辽宁省绥中县。
第三人：辽宁省葫芦岛市青山水库工程建设管理局。住所地：辽宁省葫芦岛市玉皇街道海飞路**
法定代表人：王岩松，该局局长。
第三人：辽宁省绥中县江河流域管理局（原辽宁省绥中县河务处）。住所。住所地：辽宁省绥中县绥中镇新兴街二段。
法定代表人：刘作军，该局局长。
再审申请人辽宁省绥中县人民政府（以下简称绥中县政府）因郭凤瑞、胡希彬（以下简称郭凤瑞二人）诉其给付补偿款及利息一案，不服辽宁省高级人民法院（以下简称二审法院）（2018）辽行终1203号行政判决，向本院申请再审。本院依法由审判员张艳、审判员梁凤云、审判员宋春雨组成合议庭，对本案进行了审查，现已审查终结。
郭凤瑞二人以其系国有土地承包经营权人，有权在承包地被征收时获得相应补偿为由，向辽宁省葫芦岛市中级人民法院（以下简称一审法院）提起诉讼，请求判令绥中县政府给付其承包地补偿款553.2万元及利息。
一审法院查明：郭凤瑞二人与辽宁省绥中县江河流域管理局（原辽宁省绥中县河务处，以下简称河务处）于2006年5月26日签订了《河道开发管理承包协议书》，约定河务处将位于辽宁省绥中县宽邦镇大栗村南至半拉山以北1900米处、宽邦镇头道村腰屯段、大栗村后白水付家沟段，以上河段以河道中心线为界，陆地以河道整治规划线为界（约1000亩）承包给郭凤瑞二人开发管理，承包期限为30年即2006年5月26日起至2036年5月25日止，承包费人民币4万元，于协议签订之日一次性交付。2009年，葫芦岛青山水库工程项目获批建设。郭凤瑞二人承包土地中的宽邦镇大栗村南至半拉山段为570.57亩、大栗村后白水付家沟段为162.88亩，两段共733.45亩被征用，其中郭凤瑞二人开垦耕地115.66亩、林地199.70亩、其他农用地257.02亩。2011年1月20日，绥中县政府的内设机构绥中县青山水库移民安置工作领导小组办公室（以下简称领导小组办公室）发放了212643.90元林木补偿款，由胡希彬领取。2013年8月18日，领导小组办公室向辽宁省葫芦岛市青山水库工程建设管理局（以下简称青山水库管理局）出具《关于郭凤瑞二人承包六股河河滩地合同中止造成经济损失情况的报告》。绥中县政府于2016年2月3日作出《绥中县政府关于郭凤瑞二人土地补偿信访案件的答复意见》。2016年8月1日，郭凤瑞二人以要求绥中县政府依法支付补偿款为由提起本案诉讼。经评估机构鉴定，郭凤瑞二人对征用土地的投入损失价值为2179800元，评估费65000元。
一审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》第五十一条“大中型水利、水电工程建设征收土地的补偿费标准和移民安置办法，由国务院另行规定”，国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2006年）第五条第三款“县级以上地方人民政府负责本行政区域内大中型水利水电工程移民安置工作的组织和领导”、第二十六条“移民区和移民安置区县级以上地方人民政府负责移民安置规划的组织实施”，辽宁省葫芦岛市人民政府《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》第三条第三项第1目“市政府根据移民安置年度计划，按照移民安置实施进度将征地补偿和移民安置资金支付给与其签订移民安置协议的县级人民政府”的规定，绥中县政府具有移民安置、支付征地补偿的法定职责，是本案适格被告。通过本案证据看，绥中县政府的内设机构领导小组办公室于2011年1月20日向胡希彬发放了212643.90元林木补偿款。河务处于2011年12月26日出具说明，郭凤瑞二人承包土地的具体亩数及GPS坐标点。领导小组办公室于2013年8月18日向青山水库管理局对郭凤瑞二人土地投入要求依法补偿问题进行请示。自郭凤瑞二人领取林木补偿款后，郭凤瑞二人一直向绥中县政府主张林地投入的补偿。绥中县政府于2016年2月3日出具了《绥中县人民政府关于郭凤瑞二人土地补偿信访案件的答复意见》，告知郭凤瑞二人依法起诉。郭凤瑞二人于2016年8月1日提起本案诉讼。故郭凤瑞二人起诉未超过起诉期限，绥中县政府主张郭凤瑞二人起诉超期的观点，不予支持。关于本案郭凤瑞二人与河务处签订的协议，庭审中河务处作为管理河道的行政机关明确表示，与郭凤瑞二人签订的《河道开发管理承包协议》，是双方真实意思的表示。根据《中华人民共和国防洪法》第二十二条第二、三款“禁止在河道、湖泊管理范围内建设妨碍行洪的建筑物、构筑物，倾倒垃圾、渣土，从事影响河势稳定、危害河岸堤防安全和其他妨碍河道行洪的活动。禁止在行洪河道内种植阻碍行洪的林木和高秆作物”、第二十五条“护堤护岸的林木，由河道、湖泊管理机构组织营造和管理。护堤护岸林木，不得任意砍伐。采伐护堤护岸林木的，应当依法办理采伐许可手续，并完成规定的更新补种任务”的规定，并未禁止开垦、整治、土壤改良等行为。郭凤瑞二人作为乙方与甲方河务处签订的《河道开发管理承包协议》中第四条第二款乙方的权利及义务第3、4项约定：“乙方必须在法律、法规、政策允许范围内从事生产经营活动；乙方在承包到河道面积中开发出的土地及行洪区内不得种植树木，行洪区外由乙方营造护岸林”；第五条违约责任的处理第2项约定：“乙方对所承包的河道撂荒、弃管，甲方有权无偿收回经营使用权”。根据该两条约定，郭凤瑞二人对承包的河道土地进行经营管理，在承包范围内开垦、整治、土壤改良。《河道开发管理承包协议》的内容没有违反法律强制性规定，也没有经过法定程序被认定为无效，又是签订协议双方真实意思的表示，故能够认定郭凤瑞二人依法取得被征用国有土地的使用权。对绥中县政府主张该协议是否有效及协议不能履行应通过提起民事诉讼解决的观点，不予支持。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十八条第二款“在行政赔偿、补偿的案件中，原告应当对行政行为造成的损害提供证据。因被告的原因导致原告无法举证的，由被告承担举证责任”的规定，郭凤瑞二人提供形成链条的证据，能够证明郭凤瑞二人对承包的土地进行了先期投入，即开垦耕地115.66亩、林地199.70亩、其他农用地257.02亩。现郭凤瑞二人承包的土地已经成为水库库区水面，现场完全灭失。绥中县政府对于土地开垦、整治、土壤改良等情况没有进行调查，对承包土地的整体面貌、土地地类没有进行调查、取证。绥中县政府对其举证不能应当承担不利的后果。郭凤瑞二人与河务处签订合同日期为2006年，承包的期限为30年。绥中县政府征用郭凤瑞二人具有使用权的国有土地时间为2009年，此时距郭凤瑞二人承包土地期限届满还有27年。根据《中华人民共和国土地管理法》第二条第四款“国家为了公共利益的需要，可以依法对土地实行征收或者征用并给予补偿”和国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》（2006年）第二十二条第四款“使用其他单位或者个人依法使用的国有耕地，参照征收耕地的补偿标准给予补偿；使用未确定给单位或者个人使用的国有未利用地，不予补偿”的规定，绥中县政府应当根据郭凤瑞二人开发、利用土地的时间情况给予相应的补偿。对于郭凤瑞二人要求支付补偿款利息的诉讼请求，不予支持。关于郭凤瑞二人主张被绥中县政府征用土地先期投入补偿问题，郭凤瑞二人提出评估鉴定的申请，经各方同意，对郭凤瑞二人先期投入损失进行评估鉴定。根据现有证据，委托了有资质的评估机构对郭凤瑞二人先期投入损失进行了评估，总价值为人民币2179800元。因绥中县政府具有对征用土地依法进行补偿的法定职责，故对郭凤瑞二人承包土地先期投入绥中县政府应给予补偿。郭凤瑞二人因评估所预交的评估费人民币65000元应由绥中县政府承担。据此，一审法院于2017年7月6日作出（2016）辽14行初101号行政判决，判决：一、绥中县政府于本判决生效后十五日内依法补偿郭凤瑞二人被征用土地先期投入款共计人民币2179800元；二、绥中县政府于本判决生效后十五日内支付郭凤瑞二人预交的评估费人民币65000元；三、驳回郭凤瑞二人其他诉讼请求。
绥中县政府不服一审判决，提起上诉，请求撤销一审判决，依法改判或者发回重审。二审法院查明的事实与一审一致。
二审法院认为：根据《中华人民共和国土地管理法》、国务院《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例》及葫芦岛市人民政府《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》的相关规定，绥中县政府具有本案案涉水库工程移民安置、支付征地补偿的法定职责，是本案适格被告。本案二审争议焦点为郭凤瑞二人是否有权获得投资款补偿；一审认定的被征用土地面积及种类、投资损失的数额是否清楚；郭凤瑞二人提起本案诉讼是否已超法定期限。
关于郭凤瑞二人是否有权获得投资款补偿。《中华人民共和国物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产……征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益……”；第一百二十一条规定：“因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照本法第四十二条、第四十四条的规定获得相应补偿。”本案中，郭凤瑞二人基于与河务处签订的《河道开发管理承包协议书》取得案涉被征用土地的开发管理权，属于用益物权人，依照上述法律规定，有权获得相应补偿。《河道开发管理承包协议书》虽然约定“征用时地面附着物的补偿归郭凤瑞二人所有”，但该协议是郭凤瑞二人与河务处签订的双方协议，协议内容不能对绥中县政府与郭凤瑞二人之间产生拘束力，不能因此排除郭凤瑞二人获得投资补偿的权利。《中华人民共和国河道管理条例》第二十一条规定：“在河道管理范围内，水域和土地的利用应当符合江河行洪、输水和航运的要求；滩地的利用，应当由河道主管机关会同土地管理等有关部门制定规划，报县级以上地方人民政府批准后实施。”这里规定的“报县级以上地方人民政府批准”是河道主管机关和土地管理等有关部门的法定职责，并非郭凤瑞二人的义务。郭凤瑞二人基于与河道管理机关即河务处签订的承包协议开发利用案涉土地，应由河道管理机关对其开发利用行为进行管理，对违规行为进行处罚。郭凤瑞二人在开发利用案涉土地过程中并未出现因违规而遭受河道管理机关处罚的情形，即使开发利用行为未依法经政府审批，其责任也应由河道管理机关承担，不能归属于郭凤瑞二人，不能以此为由剥夺郭凤瑞二人获得补偿的权利。绥中县政府主张郭凤瑞二人无权获得投资款补偿没有事实和法律依据。
关于一审认定事实是否清楚。在一审中，各方当事人均认同案涉土地在建设水库时已被淹没，一审法院未组织当事人及评估机构对于评估内容进行实地调查核实，而是在评估前组织当事人对评估基准日及土地的面积、种类进行了确定。各方当事人一致同意确定评估标的为：承包土地中的宽邦镇大栗村南至半拉山段为570.57亩、大栗村后白水付家沟段为162.88亩，两段共733.45亩，其中郭凤瑞二人开垦耕地115.66亩、林地199.70亩、其他农用地257.02亩。一审据此认定被征用土地面积及种类并无不当。葫芦岛鸿翔资产与土地房地产评估有限公司在一审法院鉴定机构备选机构名单中，其作出的鉴定报告内附有鉴定机构及鉴定人员的相关资质证书。绥中县政府关于鉴定机构不具备相应资质，鉴定结论错误的上诉主张，没有事实依据。
关于起诉期限。领导小组办公室于2011年1月20日向郭凤瑞二人发放212643.90元林木补偿款后，郭凤瑞二人一直向绥中县政府主张土地投入的补偿，绥中县政府并未明确拒绝补偿。相反，绥中县政府的相关组成部门对郭凤瑞二人的补偿请求进行了部分工作。2011年12月26日，河务处针对郭凤瑞二人承包土地的具体亩数及GPS坐标点出具说明。领导小组办公室于2013年8月18日向青山水库管理局对郭凤瑞二人的承包土地投入要求依法补偿问题进行请示。直至2016年2月3日，绥中县政府才作出《绥中县人民政府关于郭凤瑞二人土地补偿信访案件的答复意见》，明确告知郭凤瑞二人依法起诉。郭凤瑞二人于2016年8月1日提起本案诉讼没有超过法定期限。
综上，一审判决认定事实清楚，适用法律、法规正确。绥中县政府的上诉理由不能成立，对其上诉请求不予支持。二审法院于2018年9月17日作出的（2018）辽行终1203号行政判决，判决：驳回上诉，维持一审判决。
绥中县政府向本院申请再审，请求：撤销一审判决第一项、第二项以及二审判决；将本案发回重审或驳回郭凤瑞二人的诉讼请求。主要事实与理由为：原审判决认定事实不清，证据不足。一是原审判决认定郭凤瑞二人被征用的承包河道面积有误。二是一、二审法院认定郭凤瑞二人的投入损失为2179800元证据不足。评估人员和机构不具有法定资质，评估计算方式有误，评估结论不能作为定案依据。三是郭凤瑞二人的行为违反《中华人民共和国防洪法》及《中华人民共和国河道管理条例》等法律、法规的规定，其利益不应当得到法律保护。四是郭凤瑞二人与河务处签订的《河道开发管理承包协议书》未对地上附着物以外的补偿作出约定，应视为郭凤瑞二人放弃该部分补偿款。五是郭凤瑞二人起诉超过起诉期限。
本院经审查认为：本案的争议焦点为郭凤瑞二人是否为用益物权人、绥中县政府应否补偿郭凤瑞二人承包地补偿款及原审判决确定的补偿数额是否合理等问题。
首先，关于郭凤瑞二人是否为用益物权人问题。《中华人民共和国物权法》明确规定土地承包经营权为用益物权。根据该法第一百二十四条第二款的规定，土地承包经营权是指土地承包经营权人为从事种植业、林业、畜牧业，对其承包的集体所有或者国家所有由农民集体使用的土地所享有的占有、使用、收益的权利。基于物权法定原则，在案涉土地系国有河道土地，且案涉《国有土地使用证》载明的使用权人系河务处的情况下，郭凤瑞二人通过与河务处签订《河道开发管理承包协议书》获得的权利并非《中华人民共和国物权法》规定的土地承包经营权。二审法院依据郭凤瑞二人与河务处签订的《河道开发管理承包协议》，认定郭凤瑞二人系用益物权人于法无据。
其次，关于绥中县政府应否补偿郭凤瑞二人承包地补偿款问题。《中华人民共和国土地管理法》（2004年修正）第五十八条规定：有下列情形之一的，由有关人民政府土地行政主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：（一）为公共利益需要使用土地的；（二）为实施城市规划进行旧城区改建，需要调整使用土地的；……依照前款第（一）项、第（二）项的规定收回国有土地使用权的，对土地使用权人应当给予适当补偿。据此可知，为了公共利益等收回国有土地使用权的，应当给予土地使用权人“适当补偿”。案涉国有土地的使用权人系河务处，郭凤瑞二人系因签订案涉《河道开发管理承包协议书》而占有、使用案涉土地。二审法院适用《中华人民共和国物权法》第一百二十一条认定郭凤瑞二人系用益物权人，可以获得相应补偿，存在错误。对于郭凤瑞二人的前期投入损失，可通过依法另行向协议相对人提起民事诉讼来主张合同债权。
最后，原审法院确定的补偿数额是否合理问题。葫芦岛鸿翔资产与土地房地产评估有限公司受一审法院委托，对郭凤瑞二人对征用土地的投入损失价值进行评估，其作出的葫鸿翔评鉴字〔2017〕003号《郭凤瑞等对征用土地的投入损失鉴定项目资产评估报告书》中载明：“七、评估方法与技术思路：评估人员对本案卷宗材料进行仔细阅读，因卷宗内郭凤瑞二人提供的关于投入损失的直接证据不完整，故评估人员无法通过直接证据来估算郭凤瑞二人在征用土地上的投入损失。评估人员根据〔2010〕12号文件（即《关于印发葫芦岛市青山水库工程移民安置基本政策和补偿标准的通知》），以耕地、林地及其他农用地与荒滩地的土地补偿费的差值来替代原告在征用土地上的投入损失。”据此可以认定，评估机构无法通过直接证据来估算郭凤瑞二人在征用土地上的投入损失，最终确定的郭凤瑞二人投入损失实为耕地、林地及其他农用地与荒滩地之间的土地补偿费的差额，因此一审法院以此认定郭凤瑞二人先期投入损失，属于基本事实不清。
综上，原审判决认定基本事实不清、适用法律错误，绥中县政府的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。本院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：
一、本案指令辽宁省高级人民法院再审；
二、再审期间，中止原判决的执行。
审判长 张 艳
审判员 梁凤云
审判员 宋春雨
二〇二〇年七月十三日
法官助理 刘均博
书记员 宫 傲